Na primeira semana de julho deste ano foi lançado mais um Plano Safra da
Agricultura Familiar, completando dez anos de planejamento setorial que
sinaliza e orienta as ações dirigidas especificamente a esta categoria
de agricultores no horizonte de um ano agrícola. Para o ano de 2012/13
foram disponibilizados R$ 22,3 bilhões para as políticas de crédito
rural (PRONAF), comercialização (PAA e PNAE), assistência técnica
(PNATER), combate à pobreza rural (Brasil Sem Miséria), garantia de
preços (PGPAF e PGPM) e seguro da produção (SEAF e Programa Garantia
Safra). Como nos anos anteriores, o PRONAF sobressai a este conjunto de
políticas públicas, recebendo R$ 18 bilhões, um aumento de 12,5% em
relação aos dois últimos anos. Esta ampliação dos recursos segue uma
tendência observada ao longo destes dez anos de Plano Safra da
Agricultura Familiar, sendo que o valor atual representa mais que o
triplo daquele disponibilizado no ano 2003/04 (R$ 5,4 bilhões).
No
atual Plano Safra da Agricultura Familiar, o PRONAF mantém o movimento
de redução das taxas de juros e ampliação dos limites máximos
financiados e da renda para fins de enquadramento dos agricultores no
Programa. Os juros do novo Plano Safra variam entre 0,5% e 4%, enquanto
no ano 2003/04 oscilavam de 1,5% a 7,5%; o teto do valor financiado para
contratos de custeio foi elevado para R$ 80 mil e o de investimento
manteve-se em R$ 130 mil como no ano anterior, sendo que em 2003 eram
respectivamente R$ 28 mil e R$ 36 mil; ampliou-se o limite de
financiamento para algumas linhas do PRONAF, como Agroindústria,
Floresta, Jovem, Semiárido e Eco; a renda máxima para enquadramento no
PRONAF passou para R$ 160 mil ao passo que no primeiro Plano Safra era
de R$ 60 mil [1], e a renda bruta máxima de enquadramento no Grupo B foi elevada para R$ 10 mil, cinco vezes àquela observada em 2003.
Ao
longo destes dez anos também aconteceram mudanças importantes nos
mecanismos de participação das organizações associativas no Programa. Na
safra 2003/04 podiam acessar o PRONAF as cooperativas e associações que
tivessem no seu quadro social um mínimo de 90% de agricultores
familiares, os quais precisavam responder por 70% da produção. A partir
do Plano Safra 2008/09 passaram a ser incluídas as cooperativas que
tivessem a sua estrutura social formada por 70% de agricultores
familiares, os quais deveriam ser responsáveis por, no mínimo, 55% da
produção.
Paralelamente ampliou-se o limite do patrimônio
líquido das cooperativas para fins de enquadramento, saindo de R$ 3
milhões em 2003 para R$ 150 milhões na safra 2012/13. O volume de
recursos disponibilizados também apresentou grande acréscimo, alcançando
atualmente R$ 30 milhões por cooperativa, enquanto que em 2003/04 o
máximo permitido era de R$ 720 mil (aumento em 40 vezes).
Assim,
o PRONAF passou a disponibilizar um volume crescente de recursos ao
apoio das grandes cooperativas. Vislumbra-se, aqui, a opção por uma
política de fomento bastante favorável às cooperativas de maior porte em
um contexto marcado por fortes desafios à atuação das pequenas
cooperativas e pela existência de uma série de barreiras ao envolvimento
das associações de produtores na comercialização de produtos agrícolas e
no desenvolvimento de atividades com fins econômicos de modo geral.
Coloca-se a necessidade de um debate mais aprofundado sobre o perfil de
associativismo a ser fomentado pelo PRONAF, considerando os diferentes
perfis de agricultores atendidos pelo Programa.
As mudanças
identificadas no PRONAF, tanto em nível individual (agricultor familiar)
como no fomento ao associativismo, favorecem cada vez mais a
participação de um conjunto amplo e diferenciado de agricultores.
Todavia, é importante verificar em que medida estas alterações
normativas têm se traduzido na democratização do acesso e em uma
qualificação dos resultados do Programa. Na safra 2009/10, os
pronafianos do grupo B e os beneficiários da reforma agrária (PRONAF A e
A/C) acessaram, respectivamente, 9,5% e 2% dos recursos totais, sendo
que estes grupos, segundo o Censo Agropecuário 2006, correspondem a
72,2% da agricultura familiar brasileira. De 2003 até 2006 o número de
contratos elevou-se para 1,85 milhão e desde então foi reduzindo,
alcançando nos últimos anos agrícolas cerca de 1,5 milhão, e o valor
médio dos mesmos tem se elevado, passando de R$ 3.344,89 em 2003 para R$
8.639,97 em 2011.
Nos últimos anos, a região Sul do Brasil
voltou a concentrar mais de 50% dos recursos aplicados – somente o Rio
Grande do Sul recebeu R$ 3,25 bilhões em 2011 (24,4% do total). Já o
Nordeste, que detém metade dos estabelecimentos da agricultura familiar,
tem sido beneficiado por apenas 12% dos recursos totais do Programa de
2009 a 2011.
É importante destacar que desde 2003 tem se
evidenciado uma tendência de equilíbrio entre as operações de crédito de
custeio e de investimento no Programa, diferentemente do período
precedente quando os valores de custeio eram expressivamente superiores.
Esta mudança tem influência da Linha Mais Alimentos, visto que desde o
seu lançamento em 2008 até abril de 2012 já foram comercializados 300
colheitadeiras, quatro mil veículos de transporte de cargas e 44 mil
tratores, superando significativamente os menos de sete mil tratores
adquiridos nos dez anos anteriores à vigência desta linha específica de
financiamento. Enquanto em 2003 a compra de máquinas e equipamentos
representava 25% dos contratos de investimento agrícola (com um montante
de R$ 95,6 milhões), em 2011 ela passou a dominar mais de 50% desta
modalidade de crédito (com um volume superior a R$ 1,5 bilhão) [2].
Também foi importante neste equilíbrio a aquisição de animais, que
passou de 4,44% dos contratos e 10,03% dos recursos totais do PRONAF em
2003 para, respectivamente, 21,81% e 17,81% em 2011.
Em termos
de custeio agrícola, cabe notar que de 2003 até 2011 dois produtos
(milho e soja) são responsáveis por mais de 50% do custeio agrícola
aplicados pelo Programa – no Paraná esse valor chega a 80%. Segundo o
Anuário Estatístico do Crédito Rural, somando café a estes produtos, os
três respondem por 65-70% dos valores totais neste período, com redução
na participação do milho e incremento na de soja e café.
Este
conjunto de dados do PRONAF chama a atenção para as características da
agricultura familiar que tem acessado o Programa. Como visto, não raro
diz respeito a um agricultor familiar mais capitalizado, localizado no
Sul do Brasil e produtor de commodities agrícolas. É preciso refletir
sobre o papel da principal política pública para a agricultura familiar
no fortalecimento do conjunto desta categoria social.
No evento
de lançamento do Plano Safra 2012/13, outras duas políticas públicas
foram recorrentemente destacadas por gestores públicos e representantes
de movimentos sociais e sindicais rurais. Trata-se do Programa Nacional
de Alimentação Escolar (PNAE) e do Programa de Aquisição de Alimentos
(PAA), para os quais foram disponibilizados, respectivamente, R$ 1,2
bilhão e R$1,1 bilhão (sendo R$ 148 milhões oriundos do MDA e R$ 1,08
bilhão do MDS). No caso do PNAE, também foi ampliado o limite de compras
por agricultor/ano, passando de R$ 9 mil para R$ 20 mil.
Esta
mudança, por um lado, permite o fortalecimento dos agricultores
inseridos no Programa e, por outro, limita a inclusão de um número maior
de agricultores familiares neste mercado institucional. Enquanto o
valor por agricultor/ano anterior poderia beneficiar cerca de 130 mil
estabelecimentos, admitindo o uso do limite máximo permitido, o novo
limite de compras pode atender menos da metade deste número (60 mil).
Além
da ampliação de recursos para o PAA, que em 2003 recebeu quase R$ 145
milhões e em 2011 aproximadamente R$ 775 milhões, o novo Plano Safra
institucionalizou mais uma modalidade denominada Compra Institucional
que permite aos estados e municípios comprar com seus próprios recursos
os produtos de agricultores familiares no valor de até R$ 8 mil por
fornecedor, podendo destinar estes alimentos para, por exemplo,
restaurantes de órgãos públicos, universidades e hospitais públicos.
Ademais,
no mesmo evento o governo assinou o Decreto nº. 7.775 de julho de 2012
explicitando, entre outros elementos, a nova gestão do Programa a partir
de Termos de Adesão com estados, municípios e consórcios de municípios.
Estas mudanças, somadas às alterações que aconteceram desde a
implementação do PAA (criação de modalidades, aumento dos recursos e do
número de agricultores e organizações/pessoas beneficiadas, articulação
com o Plano Brasil Sem Miséria), contribuíram para dar maior
visibilidade e notoriedade ao Programa, o qual é considerado modelo para
vários países da África e das Américas do Sul e Central. Nestas
mudanças, é importante não perder de vista o papel que o PAA vem
desempenhando na construção, estruturação e regulação de mercados para o
conjunto da agricultura familiar e na criação e fortalecimento das
organizações de produtores, contribuindo, assim, no âmbito da política
agrícola e no empoderamento destes atores sociais.
Para a
Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), o novo Plano Safra
disponibilizou R$ 542 milhões, valor bem acima dos R$ 40 milhões
aplicados em 2003, mas próximo dos recursos ofertados em anos recentes.
Desde 2003, um conjunto de mudanças vem ocorrendo com a ATER, envolvendo
a ampliação dos recursos, a promulgação da Lei Geral de ATER em 2010, a
realização da I Conferência Nacional sobre Assistência Técnica e
Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária (CNATER) e a
publicação de chamadas públicas diferenciadas para segmentos da
agricultura familiar, regiões ou produtos/sistemas específicos. Conforme
o Plano Safra 2012/13, todas as novas contratações exigirão ações para
melhorar a gestão ambiental da propriedade e reduzir o uso de
agrotóxicos, visando promover a “Rota da Sustentabilidade”.
No
mesmo dia do lançamento do Plano Safra também foi ressaltada a criação
futura de uma Agência Nacional de Extensão Rural, que será um tema
importante de discussão no próximo período. Apesar dos avanços
realizados para recuperar o papel da ATER em âmbito nacional, é preciso
refletir sobre a institucionalidade e as metodologias predefinidas que
embasam as chamadas públicas e sua adequação às diferentes realidades
locais.
Desde 2003, dois instrumentos foram criados visando à
proteção dos estabelecimentos familiares em relação ao clima, preço e
renda: Seguro da Agricultura Familiar (SEAF) e Programa de Garantia de
Preço da Agricultura Familiar (PGPAF), os quais se somam ao Programa
Garantia Safra criado em 2002. Com o novo Plano Safra, o SEAF aumentou a
renda assegurada de R$ 3,5 mil para R$ 5 mil, o PGPAF passou a proteger
o preço de 46 produtos, incluídos produtos da cesta básica e da
sociobiodiversidade, e ambos os programas estenderam suas ações para os
pronafianos do Grupo B que contratarem financiamento de custeio. No que
concerne ao Garantia Safra, a partir deste ano agrícola o Programa
estendeu suas ações para agricultores e municípios de todo o país,
anteriormente restrito aos produtores do semiárido.
Antecipando
algumas medidas previstas para 2014, o novo Plano Safra dá sequência às
ações que vinham sendo desenvolvidas no âmbito do Plano Brasil Sem
Miséria, cujo foco é promover a inclusão socioprodutiva do segmento em
extrema pobreza. Destacam-se entre as ações a política de ATER, o PAA, o
Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural (PNDTR) e o
Programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais, que distribui aos
agricultores recursos não reembolsáveis (R$ 2.400,00) e insumos.
É
pertinente destacar que no lançamento do Plano Safra da Agricultura
Familiar 2012/13 os movimentos sociais e sindicais rurais ressaltaram a
importância da criação e da expansão de programas inovadores para a
agricultura familiar. Contudo, cobraram maior atenção e aperfeiçoamento
das políticas públicas existentes e reforçaram a necessidade de retomar a
política de reforma agrária no país. Como argumentaram as organizações,
a acesso ao conjunto de programas destacados no documento passa
primordialmente pelo acesso a terra.
É importante ressaltar
ainda a dualidade da agricultura brasileira. Na semana anterior ao
lançamento do Plano Safra da Agricultura Familiar, o governo divulgou o
Plano Agrícola e Pecuário 2012/2013, vinculado ao MAPA e direcionado aos
produtores não familiares, os quais, segundo o último Censo
Agropecuário, representam 15,6% dos estabelecimentos brasileiros. Neste
Plano, o valor oferecido pelo MAPA para o financiamento da produção é
seis vezes maior do que aquele da agricultura familiar (o montante chega
a R$ 115 bilhões); além disso, enquanto os recursos disponibilizados
para agricultura familiar cresceram na ordem de 233% desde 2003, o
crédito para os produtores não familiares aumentou 325%.
Nestes
dez anos de Plano Safra da Agricultura Familiar, este boletim faz um
convite à reflexão sobre os rumos da agricultura familiar e do
desenvolvimento rural a partir da contribuição das políticas públicas
diferenciadas. Observamos a ampliação nos recursos disponibilizados, a
criação de novas políticas públicas, o aperfeiçoamento das já existentes
e o reconhecimento político e institucional cada vez maior da categoria
social. Em paralelo aos avanços importantes que podem ser notados, há
muitos desafios e demandas em curso.
(*) Os autores são pesquisadores do Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura (OPPA) do CPDA/UFRRJ.
NOTAS
[1]
No Plano Safra 2010/11 foi autorizado o acesso ao PRONAF pelos
agricultores familiares com renda bruta anual familiar de até R$ 220
mil, desde que fossem produtores de milho, feijão, soja, arroz, trigo,
bovinocultura de corte ou que estivessem em processo de reconversão
produtiva do fumo.
[2] Conforme o Anuário Estatístico do
Crédito Rural, em termos de recursos para o financiamento de máquinas e
equipamentos agrícolas, o Rio Grande do Sul recebeu 44% e a região Sul ¾
do volume total aplicado no país.
